El resurgir de un debate

Desde hace unas semanas ha vuelto a saltar con fuerza al debate público en España la discusión sobre la necesidad y constitucionalidad de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) y una vez más se pone en cuestión la proporcionalidad de una medida tan restrictiva de la libertad personal como es el internamiento, cuya única finalidad legal sería la expulsión de quien se encuentra en situación irregular. Las fugas, los motines, los anuncios de huelgas de hambre de internos de algunos de estos centros han reanimado un debate que estaba adormecido. Intencionadamente dormido.

Parece como si de repente hubiera quedado al desnudo la realidad, la verdadera naturaleza de los CIE y que el debate social y jurídico hubiera redescubierto esta gran contradicción de las sociedades democráticas después de un largo periodo de silencio. Silencio muy expresivo, que pretende ocultar que en Europa existen lugares donde se priva de libertad a personas que no han cometido ningún delito y que además son un eje esencial de la errática política común de inmigración y asilo de la Unión Europea.

¿Qué está pasando entonces para que en los CIE españoles, instalaciones no penitenciarias por propia definición, los internos se amotinen, inicien huelgas de hambre, fugas consumadas y otras intentadas y que esto sea tan repetitivo?

A intentar valorar esta contradicción entre lugares a los que se pretende dar más una apariencia de cautela protectora alejada de contenido punitivo voy a dedicar estas reflexiones que, en mi opinión, llevan necesariamente a una conclusión clara: la necesidad de cerrar los CIE.

Los hechos hablan

Algunos intentos de fuga y motines hablan por sí mismos. El 18 de octubre pasado un grupo de 39 internos del CIE de Aluche, en Madrid, se amotinó en la azotea del edificio. Pedían a gritos “libertad”. El motín cuajó después de que la policía abortara un intento de fuga. Previamente, el 24 de agosto 17 internos se fugaron de este centro serrando los barrotes de una ventana de los baños.

El 1 de noviembre 70 internos se amotinaron en el patio del CIE de la Zona Franca de Barcelona, también después de un intento de fuga. El 22 de octubre 69 internos iniciaron una huelga de hambre que abandonaron a las 24 horas.

Previamente, a principios de octubre, 67 inmigrantes se fugaron del CIE de Sangonera, en Murcia. Durante la fuga cinco policías resultaron heridos. El Sindicato Unificado de Policía protestó por la falta de medios, añadiendo a su protesta algo muy importante: que el control de los internos no es una labor policial.

Estos son algunos ejemplos muy recientes de la situación interna de los CIE. Mientras, las alcaldesas de Madrid y Barcelona reclaman una vez más el cierre de los CIE después de estos acontecimientos. A ello habría que añadir una noticia que ha recibido poca atención pero que da cuenta de la gravedad de la situación en el interior de estos centros. Los tres jueces encargados del control del CIE de Aluche en Madrid, en un auto de 28 de octubre, ordenaron al director que instalara cámaras de seguridad en todos los espacios del edificio para evitar las zonas opacas. Quedan exentos de esta videovigilancia los espacios reservados o íntimos. Los jueces quieren que estén todos los ámbitos vigilados. Esta resolución permite apreciar la gran preocupación que tienen los jueces encargados de controlar la legalidad en los centros y evitar todas las zonas sin control.

Cuando se habla de la situación del CIE de Aluche de Madrid siempre es precisa la referencia a un caso sobrecogedor. Samba Martine, interna de este CIE, murió en diciembre de 2011, seis horas después de su ingreso en el servicio de urgencias de un hospital de Madrid al que fue derivada ante su alarmante estado de salud. Durante los 38 días que estuvo ingresada en el CIE al menos en 10 ocasiones solicitó asistencia médica, según se recoge en la publicación Mujeres en el CIE, que ha dirigido la catedrática de Derecho Penal Margarita Martínez Escamilla. En la historia clínica del hospital donde falleció Samba se hace constar: “procedente de prisión”. Interesante error para introducir el debate sobre la naturaleza jurídica de los CIE. Biografías personales importantes de conocer para después hablar sobre conceptos jurídicos. La misma importancia que tiene la biografía del joven senegalés Alpha Pam que en el año 2013 murió solo y sin asistencia en su domicilio después de acudir al menos tres veces a un hospital, en un contexto en el que el Gobierno había restringido el derecho universal a la salud para las personas en situación irregular (Real Decreto 16/2.012).

El planteamiento es una parte del debate sobre la universalidad de los derechos humanos, que se enraízan en el concepto de dignidad humana y que por tanto traspasa cualquier otra consideración sobre el origen nacional o social de las personas.

Lo que está pasando en los CIE suscita una serie de preguntas:

—¿Qué está pasando en estos lugares que no son jurídicamente cárceles y en los que no se puede permanecer más de 60 días para que se amotinen los internos? Históricamente los motines en las prisiones han sido liderados por presos con largas condenas y habitualmente para reclamar mejoras penitenciarias. Los internos de los CIE piden la libertad en un lugar en el que solo pueden estar 60 días como máximo.

—¿Qué sucede en los CIE para que los policías que los custodian consideren estos lugares como los peores destinos y presenten sus quejas porque consideran que no es su función el control de los internos?

—¿A qué se debe la dificultad para visitar un CIE por las Instituciones del Estado, las ONG de Derechos Humanos o la prensa cuando es un espacio no penitenciario?

Son tres preguntas retóricas que llevan implícita la respuesta. Sucede que estamos en espacios fronterizos y la frontera siempre es violenta, es un espacio silencioso donde las situaciones son imprevisibles. Hoy la frontera puede tener la forma del tradicional muro, pero también de vejigas opacas dentro de los Estados, y este tipo de frontera interior se caracteriza porque en ese lugar rige el derecho de la frontera, que es el no derecho, el limbo jurídico. Con los últimos acontecimientos y motines hemos podido comprobar que se ha pretendido evitar la entrada de las instituciones en los centros donde se estaban produciendo.

Una anécdota puede probar los intentos de hacer invisibles estos lugares ya de por sí bastante opacos en un momento en el que no se registraba especial conflictividad. En mayo de 2013, en Las Palmas de Gran Canaria y en el marco de un curso sobre inmigración organizado por el Consejo General del Poder Judicial, entre otras instituciones, se había previsto una visita al CIE de Barranco Seco. La visita fue denegada de forma sorpresiva por el Ministerio del Interior a través de la Comisaría de Extranjería y Fronteras. Lo que pudimos imaginar que sucedía en el interior del centro posiblemente fuera más grave que la situación real para que un ministerio decidiera negar la entrada a 24 jueces y 5 fiscales, precisamente los poderes del Estado encargados de controlar su legalidad. Son indicios de la precarización de los derechos. Tampoco hubo una protesta enérgica por parte de la cúpula judicial ante la negativa de un brazo del poder ejecutivo, más allá de palabras institucionales y promesas de futuras colaboraciones.

Tampoco podemos olvidar que los motines actuales se producen en un contexto general de migraciones masivas y de la denominada crisis de los refugiados. Esto sirve para enmarcar los CIE entre las políticas migratorias. En el mes de octubre la cifra de inmigrantes muertos es escalofriante y ha marcado un récord en Europa. El año 2016, que supera ya los 4.000 fallecidos o desaparecidos, es el más mortífero de la ruta del Mediterráneo.

Contradicción de las sociedades democráticas

Los CIE son una de las grandes contradicciones de las sociedades democráticas que se consideran ejemplares en la defensa de las libertades. Y esto es así porque son lugares donde los derechos se debilitan, no están claros, están difuminados en esa especie de lógica perversa que contrapone los derechos con las supuestas necesidades, esa idea de que los derechos no son de todos, que son escasos y que se puede disponer de los derechos de los otros, de los extraños, de los ajenos, de los enemigos. Es la lógica del control, del planteamiento economicista frente a la lógica de la justicia.

En estos centros se priva de libertad a extranjeros originarios de países no pertenecientes a la Unión Europea que se encuentran en situación irregular. En general son personas que no han cometido ningún delito, se les interna por una infracción administrativa y pueden permanecer allí hasta un máximo de 60 días. Teóricamente su única finalidad es servir de espacio para la detención y custodia mientras se sustancia el expediente de expulsión.

No se consideran centros penitenciarios, pero tampoco son lugares de acogida a personas vulnerables ni centros de estancia temporal. Centros sin garantías penitenciarias para personas que no han cometido ningún delito, según el informe del Servicio Jesuita de Migraciones de 2015. Y es que la privación de libertad de quienes no han cometido ningún delito es inaceptable desde principios básicos del Estado de Derecho, como repite el profesor Javier de Lucas, la última vez en su artículo CIE: algunas preguntas para los grupos parlamentarios tras el motín de Aluche (Infolibre, 20 de octubre, 2016). La situación se agrava cuando el recurso al internamiento deja de ser algo excepcional y se convierte en la medida habitual y se crea un auténtico derecho de excepción.  

Esta contradicción de las sociedades democráticas ha provocado muchos movimientos de protesta que reclaman su cierre por ser espacios propicios para las violaciones de los derechos humanos. Y sin embargo se mantienen. Se mantienen porque esta suerte de kafkianas colonias penitenciarias son la punta de lanza de la errática política migratoria de la UE. Son lugares de referencia desde los que se crea una presión psicológica a los migrantes que supera cualquier otro momento de la incierta ruta migratoria, el momento de embarcar, el salto de la valla o el pago a la red mafiosa, o el doloroso momento de la decisión de migrar, cuando ya nada tiene vuelta atrás. Tienen la función simbólica de proclamar que si eres extranjero puedes ingresar en un espacio diseñado como una cárcel, sin haber cometido ningún delito, aunque la ley dice que estos lugares no son penitenciarios.

Europa dio un paso atrás de gigante en materia de libertades cuando en 2008 aprobó la directriz sobre “procedimientos y normas comunes para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio” (Directiva 2008/115/CE). Es la denominada Directiva de retorno o “de la vergüenza”. Esta norma apuesta por criminalizar las migraciones y generaliza los Centros de Internamiento y la ampliación de los periodos de estancia (hasta dieciocho meses en determinados supuestos y aplicables a los menores de edad) y convierten a estos espacios en referente de las políticas migratorias de la Unión Europea.

A partir de aquí se produce una expansión y un incremento de estos centros que han proliferado en toda Europa. Los trabajos de Migreurop y sus mapas de campos de la UE nos permiten visualizar la extensión de esta realidad contradictoria con la propia concepción de Europa, con más de 473 campos ya en el año 2014. Estas cartas de campos permiten visualizar la extensión de la metástasis que están sufriendo los derechos humanos en Europa. Son espacios muy resistentes a los derechos. Lo explicaba muy bien Javier de Lucas en la conferencia Europa desoye el mensaje de Arendt, dictada en Motril en las Jornadas de Derechos Humanos y Migraciones en el mes de abril pasado, donde habló del concepto de campo como espacio de no derecho.

La centralidad de los derechos a la hora de analizar las migraciones no es algo novedoso sino que está en consonancia con la normativa internacional que ha ido configurando un cuerpo de doctrina constitutivo de una Unión Europea fundamentada en los derechos y las libertades, entre la que se encuentra el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, la Convención de Derechos del Niño de 1989 y la Carta Europea de Derechos Fundamentales de 2000. La Directiva de Retorno entra en colisión con esta tendencia internacional y constitutiva en cuanto a los parámetros de respeto a los derechos humanos y camina en sentido contrario con una concepción restrictiva y localista de la Unión Europea. Esa medida choca con la progresiva superación de los marcos estatales o regionales de los derechos humanos, que por definición tienen una concepción universal. La respuesta que Europa está dando a los flujos migratorios está poniendo a prueba la vigencia y solidez de nuestra concepción del mundo y de los derechos, y la respuesta que se está dando está basada en mecanismos de exclusión, cuando no puramente punitivos.

Por qué deben cerrarse los CIE

La necesidad de cerrar los CIE a corto plazo es posible, necesario y de justicia. Sería una referencia importante para el fortalecimiento del sistema democrático y del Estado de Derecho. La ausencia de espacios ajenos al derecho no es compatible con democracias fuertes y garantistas, que en definitiva es lo que pueden aportar los países europeos a la cultura jurídica y política en esta época de precarización de los derechos. Y es que estos centros no resisten un mínimo test de legalidad y constitucionalidad, son  no lugares, con no derechos, es decir: espacios indefinidos, donde las personas son especialmente vulnerables. No cumplen ninguno de los parámetros de constitucionalidad que ha venido definiendo el Tribunal Constitucional y se utilizan para ejecutar políticas migratorias injustas cuya finalidad es conseguir un efecto intimidatorio sobre personas sin capacidad de defensa. Por estos motivos deben cerrarse los siete CIE que hay abiertos en España (Aluche en Madrid, Zona Franca en Barcelona, Hoya Fría en Tenerife, Barranco Seco en Gran Canaria, La Piñera en Algeciras, Sangonera en Murcia y Zapadores en Valencia). Deben cerrarse todos ellos, aunque su funcionamiento es muy desigual, según se desprende de los informes del Defensor del Pueblo, porque son incompatibles con una estructura de derechos sanos y vigorosos. Un breve análisis del historial legislativo de los CIE demuestra que estos ni cumplen la finalidad para la que fueron concebidos ni respetan los parámetros de constitucionalidad que ha venido exigiendo el Tribunal Constitucional.  

La anterior afirmación tiene su justificación en la propia evolución histórica de los CIE. Estos fueron creados por la primera Ley de Extranjería de 1985 para acoger con carácter cautelar a extranjeros que estuviesen incursos en causas de expulsión mientras se sustanciaba el expediente. El Defensor del Pueblo interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra esta ley que fue estimado en parte por el Tribunal Constitucional en su sentencia 115/1987, donde fijó los requisitos que tenía que tener  la medida cautelar de internamiento de extranjeros. Se exige autorización por un juez en resolución motivada, que sea una medida excepcional, que su única finalidad sea asegurar la efectividad de la expulsión administrativa y que se ejecute en centros que no tengan carácter penitenciario. Posteriormente la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y deberes de los extranjeros en España y su integración social, y su modificación de 20 de noviembre de 2003, desarrollaron  algunos aspectos importantes sobre el funcionamiento de los CIE, como los derechos y obligaciones de los internos, la información suministrada a su ingreso, peticiones y quejas, entre otras cuestiones, en un intento de dar contenido constitucional a una medida que implica la privación de la libertad a personas que no han cometido ningún delito.

Un avance respecto de la regulación anterior supuso la creación de la figura del juez competente para el control de la estancia (artículo 62.6 Ley Orgánica de Extranjería) que introdujo la Ley Orgánica 2/2009, donde también se reconoció el derecho de los internos a entrar en contacto con Organizaciones No Gubernamentales (artículo 62 bis.f LOEx) y a prescribir la inmediata puesta en libertad del extranjero cuando cesen las circunstancias que motivaron la medida cautelar de internamiento (artículo 62.3 LOEx). Finalmente, en el año 2014 se aprobó el Real Decreto 162/2.014 por el que entra en vigor el Reglamento de Funcionamiento y Régimen Interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros, norma que recibió fuertes críticas por su carácter penitenciario y cuyos artículos más polémicos fueron anulados por el Tribunal Supremo. Es importante ver que desde 1985 ninguna de las reformas ha avanzado en la idea de cambiar el modelo securitario de control por un modelo social de intervención.  

Mientras se producía esta evolución legislativa, reseñada muy brevemente, la realidad de los CIE ha desbordado cualquier reforma legal. Son lugares con estructura carcelaria, el ingreso no es excepcional sino habitual, su control social y judicial es difícil y no cumplen con la finalidad de garantizar la expulsión de los privados de libertad. Su funcionamiento es la antítesis de los requisitos que ya en el año 1987 estableció el Tribunal Constitucional.

Su espacio físico se asimila al de una prisión y muchos de ellos han sido ubicados en instalaciones que previamente eran centros penitenciarios o cuarteles militares. La propia ley y el Tribunal Constitucional niegan el carácter penitenciario de estos centros y lógicamente esta referencia negativa debiera presuponer un régimen de internamiento más favorable al que existe en las cárceles, algo que no se corresponde con la realidad, como se ha visto con los acontecimientos recientes y las visitas a los centros de los representantes de las administraciones públicas. El Servicio Jesuita de Migraciones en su informe de 2015 pone de manifiesto que aunque en algunos aspectos se han conseguido avances a nivel legislativo (creación de los Juzgados de Control, regulación de una estructura organizativa mínima en todos los centros, regulación detallada de los procedimientos de ingresos, salidas y traslados, la imposición de reconocimientos médicos, creación de libros-registros y regulación de horarios del centro) y otros avances fácticos (ampliación de horarios de visitas, acceso de ONG a los centros, previsión de mecanismos para la tramitación de quejas y reclamaciones, convenios con Colegios de Abogados para la prestación de orientación jurídica, identificación de policías, instalación de cabinas para llamadas telefónicas) la estructura de los CIE sigue siendo incompatible con las garantías jurídicas de los internos. Concluye este informe que la realidad dista mucho de lo que teóricamente debería ser: “las personas extranjeras internadas en los CIE se encuentran retenidas de forma preventiva por una mera falta administrativa y bajo un régimen en muchos aspectos peor al que se reconoce a las personas que sí han cometido verdaderos delitos”.

También los datos avalan estas afirmaciones. La excepcionalidad del internamiento no es tal como se pone de manifiesto en los informes de la Defensoría del Pueblo y las Memorias de la Fiscalía General del Estado. En el año 2015 fueron ingresadas en alguno de los siete CIE de España 6.930 personas. En el año 2.014 lo fueron 7.240. No hace falta profundizar en los datos para darse cuenta de que no se cumple el requisito de la excepcionalidad. Un número tan elevado de internamientos confirma que la habitualidad de los ingresos en los CIE es la regla, y que se incumple el requisito de la excepcionalidad.

Pero el incumplimiento aún más palpable es el de la finalidad del internamiento: exclusivamente la expulsión del territorio nacional. El Defensor del Pueblo, en su informe anual del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, aporta los datos de que de los 6.930 ciudadanos extranjeros que fueron internados en un CIE durante el año 2015 solo han sido expulsados 2.871, por lo que el 59% de las personas que han pasado por alguno de los centros de internamiento no han sido expulsadas y fueron puestas en libertad después de pasar un periodo de privación de libertad cuyo único objetivo es asegurar la expulsión. Y los datos de los años anteriores, aunque no tan escandalosos, apuntan en el mismo sentido. En 2014 el 53% fueron puestos en libertad sin expulsión y en los años 2012 y 2013 el 47%.

Según estos datos se observa una reducción de los internamientos (6.930 en 2015 frente a los 7.340 de 2014), pero también un incremento de las personas que no fueron expulsadas (59% en 2015 y 53% en 2014). En 2015 destaca el CIE de Las Palmas, donde el 97,2 por ciento de los internos acabaron siendo puestos en libertad, y el de Algeciras que lo fueron el 79,5%.

En definitiva, que en los dos últimos años más de la mitad de los extranjeros que fueron internados en un espacio que tiene como única función constitucional “asegurar que la expulsión se pueda ejecutar” no fueron expulsados y fueron puestos en libertad. Es evidente que los CIE no están cumpliendo la función asignada y que están siendo utilizados como un mecanismo más de presión sobre los migrantes que se encuentran en situación irregular.

Un hecho que evidencia cómo están fallando los controles institucionales en los CIE es la presencia de ciudadanos sirios internados en ellos, dos mujeres y once hombres en el año 2015, según el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Pareciera como si una cadena fatal impidiera que los mecanismos de control, policías, jueces, fiscales y tantos intervinientes más no hubieran reparado en que en Siria se libra una guerra de una crueldad extrema desde hace más de cuatro años, que los ciudadanos sirios son acreedores de protección internacional, y que los CIE no son centros de acogida.

Cuando estoy cerrando este escrito vuelve a hablar la Institución del Defensor del Pueblo. Dirige una contestación con fecha 8 de noviembre a la Coordinadora de Barrios para el seguimiento de menores y jóvenes de Madrid, entidad que había solicitado la intervención de la institución en el centro de Aluche en relación con los incidentes ocurridos en el motín del 18 de octubre pasado. En la comunicación anuncia que las conclusiones de la visita que realizó la Institución se publicarán en la web del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, pero que previamente han considerado necesario “dar traslado a la Fiscalía General del Estado de las manifestaciones realizadas por un grupo de internos que afirman haber sido objeto de malos tratos” y de las manifestaciones de un grupo de personas que alegaron ser menores de edad (dos de ellos contaban con documentación acreditativa de su minoría de edad). También se informa de que se detectó una situación de especial vulnerabilidad en dos de las mujeres internas, una de ellas ha sido puesta en libertad y se están facilitando los trámites para formular una solicitud de protección internacional respecto de la segunda.

Esta breve comunicación, independientemente del resultado final de las investigaciones, es reveladora de las situaciones que pueden darse en centros donde la situación jurídica de las personas más vulnerables es indefinida. La actuación de la Fiscalía, del Defensor del Pueblo y de las instituciones competentes determinarán la veracidad y gravedad de los hechos, en su caso, pero la sola posibilidad de que pudieran producirse hechos de esta naturaleza por la especial opacidad de estos centros es un motivo más para reiterar el cierre de los CIE y recurrir a otras medidas cautelares no privativas de libertad, siempre preferentes por causar una lesión menor a los derechos como tiene declarado el Tribunal Supremo.

Y los hechos vuelven a hacer que introduzca un nuevo párrafo antes de la publicación de este artículo.

Lunes, 14 de noviembre de 2016: Doce internos escapan del CIE de Sangonera en Murcia y en su fuga agreden a nueve policías con barras de hierro, rejillas de aire acondicionado y piedras. Es la tercera vez desde el 5 de octubre que se produce una fuga de este centro. Las reacciones ante estos hechos evidencian la situación insostenible de estos lugares donde se ingresa a personas que no han cometido delitos. El Sindicato Unificado de Policía pide el cierre del CIE mientras no se soluciones las carencias de seguridad para los internos y sus compañeros. El portavoz de este sindicato en Murcia asegura que los policías están desolados y no quieren trabajar allí y los responsables de la asociación Convivir Sin Racismo, organización que se encarga de visitar y acompañar a los internos privados de libertad en el centro de Murcia, han pedido la intervención del Defensor del Pueblo. Insiste esta asociación en que estos sucesos no se pueden interpretar como una pugna entre policía e internos sino que la causa es la propia configuración de los CIE y las condiciones que soportan los internos, que no tienen intérprete y a los que asiste un abogado para todos los ocupantes de una patera. Y todo esto es precedido por un informe de la jueza de control del CIE de Murcia, emitido a raíz de la primera fuga, en el que se recogen las carencias en materia social, sanitaria, jurídica y de seguridad y en el que se pide el cumplimiento del contenido del Reglamento de Extranjería. Estamos ante la evidencia de la dificultad de funcionamiento de instituciones que no encajan en la estructura democrática del Estado de Derecho.

Los CIE, en sus condiciones actuales y como concepto contradictorio con el Estado de Derecho, no cumplen con las exigencias mínimas de constitucionalidad y por eso deben ser cerrados.

Luis Carlos Nieto es magistrado, miembro investigador de la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH), dirige las Jornadas de Derechos Humanos y Migraciones de Motril. En FronteraD ha publicado Lo que aprendí de mi padre entre los cerros, cuando España estaba a oscuras, La justicia universal y las filtraciones de WikiLeaks y Menores y violencia.